D.I.A., S.C.I.A. Il Consiglio di Stato (pronuncia n. 15 del 28 luglio 2011) non sana i contrasti interpretativi.

Dopo una lunga attesa, propagatasi per mesi, è finalmente arrivata la pronuncia (n. 15 del 28/07/2011) del Consiglio di Stato atta a sopire i numerosissimi dubbi interpretativi sorti in tema di D.I.A. (nel frattempo sostituita, quasi in toto dalla Sostituzione Certificata di Attività o S.C.I.A.).

La DIA è stata introdotta dall’art. 19 della 7 agosto 1990, n. 241 e (in ambito edilizio) dagli artt. 22 e 23 del D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380. E’ stata recepita, inoltre, dagli artt. 87 e 87 bis del D. Lgs. 1 agosto 2003, n. 259 (in tema di comunicazioni elettroniche), dall’art. 12 del D.Lgs. 29 dicembre 2003, n. 387 (relativamente alla promozione dell’energia elettrica prodotta da fonti rinnovabili), dall’art. 38 del D.L. 25 giugno 2008, n. 112, convertito dalla legge 6 agosto 2008, n. 133 (in tema di attività produttive) e dagli articoli 8, 17 e 64 del D.Lgs. 26 marzo 2010, n. 59, di attuazione della direttiva 2006/123/CE del 12 dicembre 2006 (in materia di attività imprenditoriali e professionali).

Il modello della S.C.I.A. è stato recepito dal d.P.R. 9 luglio 2010, n. 159 (in materia di accreditamento delle agenzie delle imprese) e dal d.P.R. 7 settembre 2010, n. 160 (in tema di sportello unico delle attività produttive).

La sentenza n. 717 del 2009 è stato l’”incipit” dello scontro dottrinal-giurisprudenziale in merito alla reale portata della D.I.A.

L’Amministrazione, infatti, potrebbe non esercitare, nei termini di legge, il potere inibitorio volto ad impedire la realizzazione dell’attività oggetto della D.I.A. (oggi S.C.I.A.) con contestuale lesione di posizioni giuridiche soggettive di terzi.

Può, allora, il terzo inibire (ed in caso positivo come) la realizzazione di quanto denunciato con la D.I.A. o con la S.C.I.A.?

Le risposte al quesito posto sono molteplici e frammentarie e l’avvento della S.C.I.A. non ha fatto altro che complicare la matassa.

Secondo un primo orientamento, non fatto proprio dal CdS (che osserva come altrimenti D.I.A. e S.C.I.A. – indistinguibili dal silenzio-assenso di cui all’art. 20 L. 241/90 – ne risulterebbero snaturate), la D.I.A. sarebbe da intendersi quale provvedimento amministrativo a formazione tacita (il silenzio dell’amministrazione sarebbe un silenzio-assenso impugnabile con azione costitutiva di annullamento): la denuncia si trasformerebbe, in altri termini, da atto privato a titolo abilitativo, prefigurando una fattispecie a formazione progressiva composta da tre fasi – presentazione della D.I.A. (e relativa documentazione); decorso dei termini di legge; silenzio-assenso (scaduti i termini di legge) – dalla formazione delle quali scaturirebbe un titolo abilitante ex lege (che non richiederebbe un ulteriore e successivo attivarsi da parte dell’amministrazione).

Di avviso contrario è il CdS, secondo il quale la D.I.A. non sarebbe un provvedimento amministrativo a formazione tacita, non dando certamente luogo ad un titolo costitutivo. La denuncia di inizio attività costituirebbe, piuttosto, un atto privato volto a comunicare l’intenzione di intraprendere un’attività ammessa dalla legge. Da un punto di vista prettamente processuale, secondo il CdS, il rimedio per il terzo leso sarebbe quello dell’azione impugnatoria, ex art. 29 del codice del processo amministrativo, da proporre nell’ordinario termine decadenziale di 60 giorni dalla conoscenza dell’atto lesivo (art. 41.2).

Al terzo spetterebbe, inoltre, l’esercizio dell’azione di condanna pubblicistica volta ad ottenere una pronuncia che imponga all’amministrazione l’adozione del negato provvedimento inibitorio ove non vi siano spazi per la regolarizzazione della denuncia ai sensi del comma 3 dell’art. 19 della legge n. 241/1990.

Il terzo che subisca, invece, anteriormente al decorso dei termini di legge (come nella S.C.I.A.), una lesione sarebbe legittimano unicamente all’esperimento di una azione di accertamento volta a sollecitare una pronuncia di insussistenza dei presupposti di legge per l’esercizio dell’attività denunciata (con la consequenziale possibilità di chiedere misure cautelari ante causam).

Tuttavia, in virtù del principio di economia processuale, maturati i termini per la definizione del procedimento amministrativo, l’azione di accertamento si convertirebbe in domanda di impugnazione del provvedimento sopravvenuto.

Il legislatore, ignorati i principi espressi dal CdS, con l’art. 6.1 del D.L. 138/11, ha sancito che la S.C.I.A. e la D.I.A. riferendosi ad attività liberalizzate, non costituiscono provvedimenti taciti direttamente impugnabili.

Concludendo, è possibile osservare come, attualmente:

1) la S.C.I.A. sostituisca in toto la D.I.A. negli interventi edilizi minori, salvo lasciare limitati spazi alla super-D.I.A. in base alle leggi regionali;

2) l’inizio dei lavori è immediato, ma gli stessi dovranno essere ultimati entro tre anni;

3) l’amministrazione può intervenire in trenta (in luogo dei sessanta previsti negli altri casi di attività soggetta a S.C.I.A.);

4) è fatta salva l’autotutela successiva;

5) al privato spetta la possibilità di sollecitare verifiche amministrative e, in caso di inerzia, impugnare il silenzio ex art. 31 c.p.a.

Massimiliano Caruso

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